Consiglio di Stato 29 marzo 2021, n. 2643

Il potere esercitato da un Ministero, in sede di attuazione di una legge, attraverso la predisposizione ed emissione di un decreto attuativo, data la sua natura meramente esecutiva, non può avere alcuna portata innovativa rispetto a quanto previsto dalla norma primaria da cui discende.
Questo è quanto statuito dal Consiglio di Stato con la sentenza 29 marzo 2021, n. 2643 in relazione al rapporto tra fonti primarie e fonti secondarie del diritto. Il principio è tratto da un procedimento di impugnazione avverso una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.
Il Consiglio Nazionale del Notariato, in prime cure, impugnava il DM 17 febbraio 2016 (con ricorso per motivi aggiuntivi impugnava anche i successivi provvedimenti consequenziali a questo) con il quale il Ministero dello Sviluppo Economico dava attuazione alle previsioni di cui al Decreto Legge 24 gennaio 2015 n. 3 (convertito in Legge 24 marzo 2015, n. 33), evidenziando l’illegittimità del provvedimento impugnato per aver predisposto norme operanti oltre le previsioni del citato Decreto Legge.
Il TAR Lazio rigettava parzialmente il ricorso del Consiglio Nazionale del Notariato che adiva il Consiglio di Stato riproponendo le doglianze di primo grado.
In particolare, con il primo motivo di appello veniva dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione della riserva di legge posta dal D.L. 24 gennaio 2015, n. 3, per incompatibilità delle previsioni il quadro normativo delineato dalle fonti di legislazione primaria, posto che il Ministero, dando seguito all’art. 4, co. 10-bis del D.L. 24 gennaio 2015, n. 3, come convertito, con modificazioni, dalla l. 24 marzo 2015, n. 33, avrebbe innovato arbitrariamente le previsioni della norma primaria.
Infatti, all’art. 4, comma 10-bis, del D.L. 24 gennaio 2015, n. 3 stabiliva che, in materia di costituzione di Start up innovative, l’atto costitutivo e le successive modificazioni di start-up innovative fossero redatti per atto pubblico ovvero per atto sottoscritto con le modalità previste dall’articolo 24 del codice dell’amministrazione digitale. Invece, il D.M. 17 febbraio 2016 stabiliva che “l’atto costitutivo e lo statuto, ove disgiunto, sono redatti in modalità esclusivamente informatica”. Questo primo motivo veniva ritenuto fondato dai giudici di secondo grado, poiché secondo i principi generali del diritto, in ordine al sistema delle fonti del diritto, il disposto normativo di una fonte primaria non può essere derogato o modificato da un atto gerarchicamente inferiore.
Quindi, il D.M. impugnato, nel disporre quale unica possibilità di redazione dell’atto costitutivo e dello statuto la sola forma “esclusivamente informatica”, escludeva una delle due modalità alternative previste dal legislatore ponendosi in palese contrasto con la legge da cui discende il provvedimento ministeriale.
Continuando su tali premesse, il Consiglio di Stato accoglieva anche il secondo motivo di impugnazione, cioè le lamentate violazioni dell’art. 11 della 2009/101/CE nonché dell’art. 10 Direttiva 2017/1132/UE, nonché dell’art. 8 della l. 29 dicembre 1993, n. 580 di istituzione del Registro delle Imprese, per aver attribuito al Registro delle imprese competenze e poteri che non erano stati previsti né dalla legge da cui discende il provvedimento impugnato né da altre disposizioni normative.
In particolare, il D.M. oggetto del gravame attribuiva alle Camere di Commercio la funzione di controllare il possesso dei requisiti previsti dal D.L. 24 gennaio 2015, n. 3 per la costituzione della Start up innovativa, potere di controllo che eccedeva le normali competenze delle Camere di Commercio che, ai sensi dell’art. 11, comma 6, D.P.R. 581/1995, si vedono attribuite solo un potere di verifica formale (riscontro dell’autenticità della sottoscrizione del richiedente, regolarità della compilazione del modello di domanda e l’allegazione dei documenti ndr).
Anche in questo caso, per il Consiglio di Stato, il Ministero dello Sviluppo Economico con un decreto ministeriale, come detto un atto di natura meramente esecutiva, apportava una rilevante modifica di tipo normativo all’interno dell’ordinamento giuridico che si sarebbe dovuta fare o con un atto di legge o, quantomeno, con un atto avente forza di legge.
Anche il terzo motivo di impugnazione (unica doglianza già accolta in primo grado) veniva accolto dal Consiglio di Stato in forza dei profili di diritto esposti in precedenza, ovvero che il potere esercitato da un Ministero, in sede di attuazione di una legge, attraverso la predisposizione ed emissione di un decreto attuativo, data la sua natura meramente esecutiva, non può avere alcuna portata innovativa rispetto a quanto previsto dalla norma primaria da cui discende.
Per tale ragioni, il Consiglio di Stato accoglieva il ricorso del Collegio Nazionale Notarile e annullava la sentenza del TAR Lazio per le parti non accolte in primo grado.